老年社会保险或公共养老金制度是老年社会保障的核心及主体部分，是现代社会解决老年人经济保障或基本经济需求问题的主要措施或主渠道。首先，从生命周期来说，老年是人生中劳动能力减弱的阶段，所以老年社会保障所预防的风险具有确定性。其次，在人口老龄化日益严峻的背景下，养老保险制度的完善程度影响着社会再分配制度的公平性和经济的持续发展。最后，养老金支出占社会保障支出的主要份额。根据2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2015年我国社会保险基金支出合计38988亿元，其中基本养老保险基金支出27929亿元，占比72%。在现阶段，随着我国人口老龄化的不断加剧，退休金占社会保障乃至于占国民生产总值的比重必然不断上升，社会化养老的任务也将愈加繁重。

     城镇养老保险制度面临保障作用不足等问题

     我国的城镇社会养老保险体系主要涉及城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。根据国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》公布的数据，截至2015年底，我国城镇职工基本养老保险参保人数3.54亿，城乡居民基本养老保险参保人数5.05亿，城乡居民基本养老保险参保率超过80%。在取得显著成绩的同时，当前我国城镇养老保险制度与快速发展的经济社会状况相比，还面临着一系列比较突出的问题。

     一是保障作用不足，养老金水平偏低，特别是城镇职工退休金在不同社会群体之间的差距较大。首先，多数退休者收入偏低，影响了他们的基本生活保障，也导致了社会性的不公平，影响了社会稳定。其次，机关事业单位和企业单位退休人员的退休金差距、高水平和低水平退休金差距过大。公职人员退休后的养老金一般是企业退休职工的两倍以上。企退人员基本养老金2015年全国平均水平为2200元/月，但城乡居民基本养老金平均不足200元/月，多数地区不足150元/月。

     二是企业职工养老保险实际缴费人数占参保职工的比例在下降，流动人口中的问题更为突出。根据人力资源和社会保障部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》显示，2014年企业缴费人员占参保职工的比例为81.2%，比2013年的占比下降2.8个百分点，比2009年下降6.5个百分点。2015年底全国参加城镇职工基本养老保险的农民工参保率约为21%，仍处于低覆盖水平，对社会安全系统和经济发展存在潜在的威胁。造成这一现象的主要原因包括相关制度的不完善、管理部门执法不严、部分企业逃避责任以及一些职工不愿意缴纳。此外，在企业转制、岗位转换过程中参保人员流失，中断缴费和保险关系，以及排斥临时工（农民工）进入社会保障制度等也是重要原因。

     三是制度的长期可持续性面临挑战。由于我国快速的人口老龄化，加之我国目前城镇职工和机关事业单位工作人员实际退休年龄偏低，退休人员快速增加，特别是近年来GDP增速有所放缓，养老金资金来源不能满足迅速增长的需要，资金缺口越来越大，导致政府负担加重。2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴后，全国养老保险亏空超过3000亿元，比2014年的1563亿元显著扩大。在2012—2015年的4年间，我国基本养老金依然保持了10%的增幅。随着2016年我国GDP增长率降到6.7%，基本养老金的涨幅首次下调至6.5%，2017年再度下调至5.5%。此外，由于统筹层次低、制度发展不均衡和管理水平等原因，我国的养老金保值增值能力较差，再加上养老金第二和第三支柱的发展缓慢，都对我国养老保险制度的可持续性发展带来巨大挑战。